中国就业改革

中国就业55年的改革、发展和辉煌成就 莫 荣

就业是民生之本，是人民改善生活的基本前提和基本途径。中国有近13亿人口，是世界上人口最多的国家。在中国，解决就业问题任务繁重、艰巨、紧迫。中国政府从国情出发，在人口多、劳动力资源丰富、就业压力巨大的情况下，多次成功地缓解了突出的就业矛盾，保持了社会的稳定，为改革的顺利进行作出了贡献，为经济的发展提供了合格的劳动力。通过实践探索并借鉴国际经验，制定和实施了一系列积极的就业政策。目前，中国已建立起市场导向的就业机制，计划经济时期形成的企业富余人员问题基本得到解决，在经济发展和经济结构调整中就业规模持续扩大，就业结构逐步优化，就业渠道不断拓宽，就业形式更加灵活，总体上保持了就业形势的基本稳定。55年来，我国的就业取得了举世瞩目的成就。

一、就业总量成倍增加，就业结构发生巨大变化

1．55年就业总量增加了3.59倍，尤其是改革开放20年来增长迅速。

通过经济发展促进就业，是我国政府始终坚持的方向，这已经写入了《中华人民共和国劳动法》（1994年7月）。55年来，我国从业人员由1952年的20729万人，增加到2003年的74432万人，增加了53703万人，增长率为359%。尤其是党的十一届三中全会以来，我国国民经济保持了年均9.1%的高速增长，从而创造了大量的就业机会。从业人员由1978年的40152万人，增加到2003年的74432万人，增加了34280万人，25年增加的从业人员相当于55年的63.8%，成就斐然，为社会的稳定、经济发展和改革开放奠定了坚实的基础。

2．产业结构、就业结构的巨变，带来就业机会的增加。

从1952—2003年，第一产业就业比重，由占统治地位的83.5%下降到49.9%，在三次产业中的比重下降了33.6个百分点。第二、三产业的从业人员的比重分别由7.4%和9.1%增加到21.6%和29.3%，二者之和已经于1997年超过了第一产业。尤其是第三产业得到了大力发展，其从业人员的比重从1994年开始，超过了第二产业。由于第三产业就业弹性较高，对增加就业机会具有十分重要的现实意义。

在所有制结构上，经济体制的改革促进了多种经济形式的发展，从而促进了就业所有制结构的变化。尤其是改革开放20年来，我国城镇股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济、个体经济、私营经济的从业人员得到大幅增加，其比重从无到有。仅1990—2003年，国有单位从业人员减少3470万人，为6876万人；城镇个体私营经济组织的从业人员增加3596万人，为4267万人，占同期城镇新增就业人数的46.5%；各种外商投资和多种形式经济，非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，成为扩大就业的重要渠道。

55年来，随着产业结构的调整，尤其是改革开放20年来，农村劳动力向城市流动步伐加快，就业的城乡结构也发生了很大的变化。城镇就业的比重由12%增加到34.4%，增加了22.4个百分点。但实际上，在城镇就业的劳动力比重要远高于34.4%，因为流动到城镇就业的1亿农村劳动力没有完全被统计在内。

二、成功解决了三次失业高峰

1．三管齐下，解决旧中国遗留的失业问题。

全国解放前夕，城市失业者达400万人，相当于1949年底在职职工人数的一半。

新中国成立以后，针对这一情况，采取了以下政策措施：一是积极防止和减少产生新的失业；二是采取措施，救济原有的失业人员；三是扩大就业，安置失业人员。这些措施成功地解决了当时严重的失业问题， 1950年4月城市登记失业者为166万人，尔后逐年下降。取得的主要经验，一是注重发展经济扩大就业；二是实行比较灵活的就业政策。

2．打开三扇门，开辟青年就业途径。

由于文革期间大批知识青年上山下乡，造成了1979年开始的1500万知识青年大返城，加上城市新生劳动力，使城市失业率一度超过5%，影响了社会的稳定。这是新中国成立以来的第二次失业高峰。

1980年，中央提出了在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业，志愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方针，打开了就业的“三扇门”。在这一方针指导下，密切结合国民经济调整和企业整顿，通过调整所有制结构和产业结构扩大就业门路，大力发展劳动服务公司吸纳返城青年，加强就业前培训，发展知青场队和企业办农副业基地等项措施。

在中央一系列就业方针、政策推动下，城镇就业工作取得了突破性的进展。1981年全国城镇有800万失业青年走上工作岗位。1982年，已有24个省、市、自治区把1980年底以前积累下来的失业青年基本安置完毕。从1979年到1984年，全国共安置4500多万人就业，占全国城镇社会劳动力总数的36.8%。城镇失业率从1979年的5.9%下降到1984年的1.9%，在几年内缓解了城市的沉重失业压力，并开始触动不适应形势发展的“统包统配”制度，为向社会主义社会宏观调控下的市场就业过渡做了一定的准备。

3．群策群力，解决下岗失业人员的再就业问题。

20世纪90年代中期以来，结构调整引起职工下岗问题日益突出。1997 年9月，中央决定用3年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，并且明确“实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制”。结构调整和国有企业改革带来职工下岗问题，1997年底，有1200万职工下岗，600万失业人员。这是我国第三次就业高峰。

党中央、国务院于1998年5月中旬在北京召开了“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”，下岗职工基本生活保障和再就业工作成为“一把手”工程。提出了当前和今后一个时期，“主要解决国有企业下岗职工的基本生活和再就业问题，把保障他们的基本生活作为首要任务，并力争每年实现再就业的人数大于当年新增下岗职工人数，1998年使已下岗职工和当年新增下岗职工的50%以上实现再就业。争取用5年左右的时间，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制”的目标。

具体政策措施，一是加强宏观调控，对国有企业职工的下岗分流确定一些基本的程序和制度，尽量避免双职工同时下岗，劳动模范、残疾人、军烈属下岗，同时实行劳动预备制度，引导农村劳动力就地就近转移，保证下岗不会超过社会的承受能力。二是通过建立再就业服务中心，完善社会保障体系，积极稳妥地保障下岗职工的基本生活。三是千方百计创造就业岗位，积极推进劳动力市场建设，开展职业培训和就业服务，促进下岗职工尽快实现再就业。1998年底，国有企业下岗职工中有604万人进入了企业再就业服务中心，其中，有93.2%领到了基本生活费。全年共有610万下岗职工实现了再就业，再就业率达到50%。成功解决了面临的失业压力。

2002年9月30日中央、国务院颁布的《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，新出台了10项促进再就业困难群体再就业的政策措施。主要内容是：努力开辟就业门路，积极创造就业岗位；鼓励和扶持下岗失业人员自谋职业和自主创业；鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员；鼓励国有大中型企业主辅分离安置富余人员；鼓励和支持下岗失业人员灵活就业；对大龄就业困难对象实施再就业援助；建立公共就业服务制度，免费为下岗失业人员提供职业介绍；加强职业教育和再就业培训，提高下岗失业人员的就业能力；建立社区工作平台，完善基层劳动保障管理服务体系；在坚持市场调节就业的同时，搞好就业的宏观调控。这些系统的政策措施，成为中国积极的就业政策。

2003年8月15日至16日，党中央、国务院在北京召开全国再就业工作座谈会，对就业再就业工作进行了再动员、再落实、再部署。根据座谈会精神，劳动和社会保障部等有关部门及时制定出台了三项措施，包括：做好国有企业下岗职工出中心再就业的资金和工作安排；明确享受扶持政策的年限、放宽的条件，并将减免税收政策放宽到部分加工型小企业；放宽税收政策的具体操作办法。按照中央对全国再就业工作和政策落实情况进行专项检查的要求，各地迅速部署和组织落实，对本地区再就业政策和工作落实情况进行了认真自查。在各地自查的基础上，中央、国务院又在10月份派出13个督查组对26个省市自治区再就业政策和工作落实情况进行督促检查，进一步推动各地的再就业工作，促进各项政策的落实。

总体看，2003年下岗职工总数减少，基本生活保障继续得到巩固，并轨工作稳步推进。2003年12月底，全国国有企业下岗职工为260万人，比上年底减少150万人，其中进入再就业服务中心的下岗职工为195万人，基本上能够领到基本生活费和代缴了社会保险费。北京、天津、辽宁、上海、浙江、福建、山东和广东8个省份已经撤消了再就业服务中心，实现了下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。

三、建立了适应经济体制要求的就业体制

1．20世纪50年代，建立“统包统配”就业体制。

1953年，党中央提出了过渡时期的总路线，我国开始进入有计划的经济建设时期。大批工厂、矿山、交通运输企业和城市民用建筑陆续兴建，其中，1953年国家确定的重点建设项目就有130多个，基本建设投资占国家财政支出的三分之一。这样宏大的建设规模，是中国历史上前所未有的。在这种情况下，如何保证基本建设所需要的劳动力，使重点工程顺利完成，是当时劳动力管理工作的一项重要任务。

原有的建筑队伍，不但力量薄弱，而且十分分散。因此，有必要把他们组织起来，实行统一管理，以适应计划经济建设的需要。1953年底，全国已有93个城市设立了建筑工人调配专管机构，为本地区基本建设单位调配劳动力。

1954年，劳动部召开各大行政区和省市劳动局长会议，提出了在大规模经济建设时期，劳动部门的工作重点应由救济失业工人转向建筑工人的调配。1955年以后，劳动力的统一招收和调配制度又从建筑业扩大到工矿企业和交通运输等各个部门。1955年5月，劳动部召开了第二次全国劳动局长会议，会议明确规定了劳动力统一招收和调配的基本原则、办法和劳动部门的管理权限。基本原则是：“统一管理，分工负责”，即在劳动部门统一管理之下，由企业主管部门分别负责进行。具体办法是：（1）在招工方面，企业招用工人和技校学生，统一经过劳动部门进行，机关和事业单位招用人员应报当地劳动部门备案；在调配方面，企业之间劳动力的余缺调剂主要由主管产业部门在本系统内进行，但为避免同类职工相互调动和远距离调动所造成的浪费，由地方劳动部门进行地区平衡调剂。（2）各部门、各地区之间劳动力余缺调剂以及抽调技术工人支援内地重点建设，由劳动部门进行。（3）在劳动力平衡计划方面，各部门和各地区根据国家批准的劳动计划，编制本部门本地区的年度劳动力平衡计划，劳动部门进行部门、地区间的劳动力调配。

从此，劳动力的统一招收和调配制度，即“统包统配”制度，就在国民经济各个部门建立和发展起来。但总的来说，劳动制度还是多种形式并存，劳动力还是能进能出的。建立“统包统配”的计划就业管理制度，符合当时的体制和情况，收到了很好的效果。长期看，也带来了劳动者过度依赖政府的副作用。“文化大革命”初期，国有企业的几百万临时工、合同工、轮换工一律转成固定工，基本上成了单—的固定工制度。加上集体经济进一步向国有经济过渡，个体经济被取消，强化了“统包统配”、能进不能出的用人制度。

2．20世纪80年代以后，开始走向市场就业。

80年代以来，随着劳动部门介绍就业，志愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”的就业方针的实行，劳动者就业和企业用人的主体地位也得到初步体现，劳动力市场开始发育，出现了职工交流中心、人才市场、劳务市场等形式的职业介绍机构。

1986年7月，国务院颁布的“四项规定”中的《国有企业实行劳动合同制暂行规定》，明确了国有企业实行劳动合同制，打破了职工能进不能出的限制，明确了国有企业的用人主体地位。

1992年，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定国有工业企业用人不受时间和数量的限制,进一步推动国有企业进入劳动力市场。1995年 1月开始执行的《中华人民共和国劳动法》，又明确规定了企业实行劳动合同制度，从制度上保证了国有企业的用人自主权。目前，我国城镇企业基本上实行了劳动合同制度。

1992年10月，党的十四大作出关于建立社会主义市场经济体制的决定，十四届三中全会正式提出培育和发展“劳动力市场”的目标。与市场经济发展相适应，1998年6月，在中央10号文中，提出了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的新时期就业方针。这一方针的指导思想就是发挥市场调节就业的基础作用，明确政府在市场经济条件下促进就业的作用。这标志着我国的就业政策更加开放，更加符合市场经济的要求。

适应劳动力市场的发展，我国职业介绍机构应运而生，2003年底，全国共有各类职业介绍机构2.6万个，其中各级劳动和社会保障部门举办的公共职业介绍机构1.8万个。公共职业介绍机构每年为近2000万人次提供就业服务，成功介绍1000万人次实现就业。除职业介绍服务以外，还通过就业培训、劳动就业服务企业和失业保险组成四项具有中国特色的就业服务体系，在促进就业方面，起到了十分重要的作用。

3．20世纪90年代，统筹城乡就业。

80年代以来，随着农村改革的成功，农业劳动生产力提高，农村劳动力得到解放，隐含在农村的1亿富余劳动力问题一下子突出起来。80年代中期，由于国家在政策上允许农民自带口粮进入城市务工经商，大批农村劳动力开始向城市和地区之间流动，农村劳动力流动充分体现了市场机制的作用规律。流动出去的劳动力文化水平相对较高，较年轻，流动就业的地区主要是市场机制比较发达或经济发展相对较好的地区，流动就业的企业也主要是非国有企业，就业的岗位也多为相对“苦、累、脏、险”的工作，与城市劳动力的就业主要是一个“互补”，而不主要是一种“替代”的关系。

由于当时缺乏对农村劳动力流动的有效引导，民工的流动往往具有一定的盲目性，曾经流传在民工中的“东南西北中，发财到广东”的口头禅，导致了1989年1月春节后，百万民工下广东的“民工潮”。

针对这一情况，从1991年5月开始，劳动部、农业部、国务院发展研究中心共同推动了“中国农村劳动力开发就业试点项目”，其目的在于探索统筹城乡就业，促进农村劳动力在当地就业为主，离土不离乡，外出就业有序化的道路。这一试点最后扩大到10省约150个县市参加。在试点的基础上，1993年以来，施行了“农村劳动力流动有序化工程”，1999年在全国建立了100个农村劳动力流动观测点。在国务院的领导，公安、铁路、交通等部门的大力支持下，农村劳动力有序化工作收到了比较显著的成效。尤其是1998年中旬，我国长江和嫩江遭百年不遇的洪灾后，由于工作基础扎实，没有出现农村劳动力大规模盲目流动的情况。

2003年，农村劳动力流动就业政策又取得新的突破，包括取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，不得干涉企业自主合法使用农民工；在办理农民进城务工就业和企业用工的手续时，除按照国务院有关规定收取的证书工本费外，不得收取其他费用；切实解决拖欠和克扣农民工工资问题；做好农民工培训工作；改善农民工的生产生活条件，高度重视农民工的生产安全和职业病防治问题，要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作。

21世纪前20年，中国进入全面建设小康社会的新时期。由于受人口基数、人口年龄结构、人口迁移以及社会经济发展进程等诸多因素的影响，仍然面临较大的就业压力。解决就业问题的总体目标是:按照全面建设小康社会的总体要求，树立和落实科学的发展观，适应经济社会发展对人力资源的开发利用的需求，满足广大劳动者参与劳动和提高收入水平的愿望，努力实现社会就业比较充分，将失业率控制在社会能够承受的范围内。为此，新增就业岗位和控制失业，已经从2003年开始，与经济增长率、居民消费价格总水平和外贸进出口总额纳入国民经济和社会发展计划确定的年度宏观调控的四大主要预期目标